2022年1月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)118號(hào)文)，提出要健全多層次統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，加快形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、安全高效、治理完善的電力市場(chǎng)體系。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要組成，是促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型服務(wù)“雙碳”目標(biāo)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)能源電力安全穩(wěn)定供應(yīng)的重要保障。當(dāng)前，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)面臨如何清晰界定各層次電力市場(chǎng)功能定位、如何提高跨省跨區(qū)送電市場(chǎng)化程度、如何科學(xué)制定跨省跨區(qū)輸電通道和發(fā)電容量成本回收機(jī)制、如何協(xié)調(diào)省間利益等諸多挑戰(zhàn)。應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，秉持全局視角、系統(tǒng)觀念，通過(guò)改革創(chuàng)新來(lái)解決前進(jìn)道路上的各類(lèi)難題，為加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系掃除障礙。

1、如何界定各層次電力市場(chǎng)功能定位

2015年新一輪電力體制改革啟動(dòng)以來(lái)，多地開(kāi)展了電力市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，積極主動(dòng)探索電力市場(chǎng)模式。全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的提出，擘畫(huà)了下一階段電力市場(chǎng)改革路線圖，標(biāo)志著電力市場(chǎng)建設(shè)由“地方探索”向“統(tǒng)一設(shè)計(jì)”轉(zhuǎn)變。目前，南方區(qū)域電力市場(chǎng)已啟動(dòng)試運(yùn)行，各省現(xiàn)貨市場(chǎng)也在加快建設(shè)，但是各層次電力市場(chǎng)功能定位尚不清晰、職責(zé)分工尚不明確，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系面臨著從哪統(tǒng)一、如何定位、怎樣突破等問(wèn)題，這些因素將直接影響市場(chǎng)建設(shè)效率，必須在當(dāng)前設(shè)計(jì)階段就研究明確，確保改革少走彎路，避免出現(xiàn)反復(fù)。

從規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、監(jiān)管四個(gè)體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。所謂統(tǒng)一市場(chǎng)體系，一般指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，基于社會(huì)分工和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)形成的各地區(qū)市場(chǎng)相互開(kāi)放、規(guī)則統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、通達(dá)順暢的市場(chǎng)體系。我國(guó)跨省跨區(qū)輸電物理網(wǎng)架結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和電價(jià)承受能力差異較大等現(xiàn)實(shí)狀況，決定了全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系要實(shí)現(xiàn)“絕對(duì)統(tǒng)一”難度較大，也不符合國(guó)情。通過(guò)建立統(tǒng)一的規(guī)則體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃體系、監(jiān)管體系，基本可以達(dá)到促進(jìn)各地區(qū)市場(chǎng)相互開(kāi)放、規(guī)則統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、通達(dá)順暢的效果，是現(xiàn)階段行之有效的路徑。

從省級(jí)、區(qū)域、國(guó)家三個(gè)層次明確定位。我國(guó)行政管理和財(cái)稅體制、電力規(guī)劃、電價(jià)體系、能源安全等均按省實(shí)施管理，決定了省級(jí)電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，其功能定位應(yīng)側(cè)重省(區(qū)、市)內(nèi)電力電量平衡。區(qū)域電力市場(chǎng)是統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和電力資源配置、符合電力系統(tǒng)分區(qū)平衡物理規(guī)律的市場(chǎng)，其功能定位應(yīng)側(cè)重服務(wù)國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略和探索電力市場(chǎng)建設(shè)最佳路徑、打造電力市場(chǎng)樣板標(biāo)桿。國(guó)家電力市場(chǎng)致力于消除市場(chǎng)壁壘，推進(jìn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)電力資源在更大范圍優(yōu)化配置，其功能定位應(yīng)側(cè)重設(shè)計(jì)“四個(gè)體系”。

從區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)實(shí)現(xiàn)突破。早在2020年初，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)》中就提出了“結(jié)合區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)，完善跨省跨區(qū)市場(chǎng)交易機(jī)制，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)融合發(fā)展，加快統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)”的路徑設(shè)想。區(qū)域電力市場(chǎng)可以作為全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)的突破口，提高統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)效率。一方面，區(qū)域電力市場(chǎng)將在促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，是貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的重要舉措。另一方面，在條件成熟地區(qū)先行先試建設(shè)區(qū)域電力市場(chǎng)，以區(qū)域電力市場(chǎng)起步，逐步融合建立全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，符合電力運(yùn)行規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更有利于降低改革風(fēng)險(xiǎn)、提升改革效率。

2、如何更好推動(dòng)跨省跨區(qū)送電市場(chǎng)化

當(dāng)前，跨省跨區(qū)送電計(jì)劃的電量電價(jià)和執(zhí)行均以政府協(xié)商為主，缺乏執(zhí)行剛性，總體效率偏低，跨省跨區(qū)送電計(jì)劃向市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范優(yōu)先發(fā)電優(yōu)先購(gòu)電計(jì)劃管理的通知》等文件，要求逐步放開(kāi)優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃并取消政府定價(jià)。118號(hào)文也明確要求將國(guó)家送電計(jì)劃、地方政府送電協(xié)議轉(zhuǎn)化為政府授權(quán)的中長(zhǎng)期合同。近年來(lái)，相關(guān)工作取得了一定成效，山東等地區(qū)已先行先試推動(dòng)跨省跨區(qū)送電計(jì)劃轉(zhuǎn)化為政府授權(quán)合約機(jī)制。但當(dāng)前工作推進(jìn)中仍存在一些突出問(wèn)題，例如：引入政府授權(quán)合約后，可能影響現(xiàn)貨市場(chǎng)出清結(jié)果，兩者銜接方式有待明確;對(duì)政府授權(quán)合約的總量分解和曲線分解模式尚未形成廣泛共識(shí)，存在履約風(fēng)險(xiǎn);政府授權(quán)合約價(jià)格形成方式可能影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性等。因此，要進(jìn)一步優(yōu)化完善政府授權(quán)合約機(jī)制，確保相關(guān)舉措更具備可操作性。

政府授權(quán)合約宜以報(bào)量不報(bào)價(jià)方式參與現(xiàn)貨市場(chǎng)出清。美國(guó)PJM、加州等地區(qū)市場(chǎng)允許市場(chǎng)主體以報(bào)量不報(bào)價(jià)方式參與現(xiàn)貨市場(chǎng)，通過(guò)“接受市場(chǎng)定價(jià)”來(lái)達(dá)到保障“優(yōu)先出清”的目的。借鑒其經(jīng)驗(yàn)，可將政府授權(quán)合約覆蓋電量以報(bào)量不報(bào)價(jià)方式參與現(xiàn)貨市場(chǎng)交易，按照政府授權(quán)價(jià)格進(jìn)行結(jié)算，實(shí)現(xiàn)兩者有序銜接，從而拓展出清空間、確保履約順利，保證市場(chǎng)運(yùn)行效率。

差異化設(shè)計(jì)合約曲線，體現(xiàn)市場(chǎng)公平性。政府授權(quán)合約是“計(jì)劃”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)”的過(guò)渡形式，對(duì)于政府授權(quán)合約曲線分解，既要和計(jì)劃電量形成過(guò)程銜接，也要考慮市場(chǎng)主體差異化物理特性。應(yīng)探索設(shè)計(jì)“基于框架協(xié)議形成政府授權(quán)合約總合同電量→基于歷史數(shù)據(jù)分解電量至相關(guān)主體→基于不同類(lèi)型主體發(fā)用電物理特性，分解為不同類(lèi)型的帶時(shí)標(biāo)的電力曲線”的分解方式，實(shí)現(xiàn)差異化分解合約曲線，體現(xiàn)市場(chǎng)公平性，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。

分階段制定授權(quán)合約的價(jià)格形成機(jī)制，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)國(guó)情電情相對(duì)復(fù)雜，許多區(qū)域/省級(jí)電力市場(chǎng)存在電源結(jié)構(gòu)復(fù)雜、成本特性差異大等情況。應(yīng)充分結(jié)合電力市場(chǎng)發(fā)展程度，分階段采取不同類(lèi)型政府授權(quán)合約價(jià)格形成機(jī)制，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。初期可轉(zhuǎn)化為固定價(jià)格的政府授權(quán)合同;后續(xù)逐步轉(zhuǎn)向評(píng)估核價(jià)的定價(jià)模式，通過(guò)綜合評(píng)估、分類(lèi)核算確定政府授權(quán)合約價(jià)格;市場(chǎng)條件成熟時(shí)可推動(dòng)直接參與市場(chǎng)交易，由市場(chǎng)決定價(jià)格。

3、如何合理回收跨省跨區(qū)輸電通道成本

加強(qiáng)跨省跨區(qū)輸電通道建設(shè)，擴(kuò)大跨省跨區(qū)交易規(guī)模是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系必然要求。目前，我國(guó)跨省跨區(qū)專(zhuān)項(xiàng)輸電工程主要按單一電量制價(jià)格核定，對(duì)跨省跨區(qū)電力交易存在“價(jià)格壁壘”效應(yīng)，影響了供需雙方交易積極性，一定程度上限制了電力資源在更大范圍的靈活優(yōu)化配置，與統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)目標(biāo)不符。

對(duì)于跨省跨區(qū)輸電通道成本回收機(jī)制，國(guó)內(nèi)外大致可分為單一電量制、單一容量制、兩部制和一體化定價(jià)機(jī)制等四種價(jià)格機(jī)制。單一電量制基于線路輸送電量收取費(fèi)用，體現(xiàn)了電網(wǎng)投資與電量增長(zhǎng)的相關(guān)性，但對(duì)電力規(guī)劃的科學(xué)性、準(zhǔn)確性要求較高，可能對(duì)送端電源形成天然的“價(jià)格壁壘”，降低區(qū)域資源優(yōu)化配置效率。單一容量制基于線路最大使用程度收取費(fèi)用，能夠緩解市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率和出清效率偏低問(wèn)題，但可能增加電網(wǎng)投資成本回收風(fēng)險(xiǎn)。兩部制電價(jià)同時(shí)兼具單一電量制和單一容量制的優(yōu)勢(shì)和不足。一體化定價(jià)機(jī)制將線路建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本直接分?jǐn)傊了褪軆啥?，能夠同時(shí)解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率、出清效率以及輸電通道成本回收問(wèn)題，是比較合理的方式，但需要配套合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于當(dāng)前省間利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，應(yīng)遠(yuǎn)近結(jié)合、逐步完善跨省跨區(qū)輸電價(jià)格，以解決跨省跨區(qū)輸電通道成本回收問(wèn)題。

堅(jiān)持一體化方式定價(jià)方向，分步推進(jìn)跨省跨區(qū)輸電價(jià)格機(jī)制改革。現(xiàn)階段推動(dòng)輸電價(jià)格向兩部制轉(zhuǎn)變，優(yōu)先解決跨省區(qū)資源配置效率問(wèn)題，逐步擴(kuò)大容量電費(fèi)占比，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率。未來(lái)推動(dòng)跨省跨區(qū)輸電以一體化方式定價(jià)，將跨省區(qū)輸電準(zhǔn)許收入按一定規(guī)則全部分?jǐn)傊粮魇〖?jí)電網(wǎng)，通過(guò)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)進(jìn)行回收。

4、如何建立健全發(fā)電容量成本回收機(jī)制

118號(hào)文提出，要因地制宜建立發(fā)電容量成本回收機(jī)制，探索容量補(bǔ)償機(jī)制、容量市場(chǎng)、稀缺電價(jià)等多種方式。隨著新型電力系統(tǒng)和新型能源體系建設(shè)加快推進(jìn)，煤電等傳統(tǒng)電源將由常規(guī)主力電源向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型，利用小時(shí)數(shù)逐步下降。為維持傳統(tǒng)電源投資運(yùn)營(yíng)積極性，保障系統(tǒng)擁有充足容量資源，亟待建立健全容量成本回收機(jī)制。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)發(fā)電容量成本回收主要采用補(bǔ)償方式。例如：廣東提出基于可信容量的補(bǔ)償方式，計(jì)劃向符合條件的燃煤、燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組實(shí)施容量補(bǔ)償;山東提出參與現(xiàn)貨市場(chǎng)的發(fā)電機(jī)組容量補(bǔ)償費(fèi)用從用戶(hù)側(cè)收取;江浙滬地區(qū)氣機(jī)以“兩部制”電價(jià)形式落實(shí)發(fā)電容量補(bǔ)償費(fèi)用。容量補(bǔ)償方式操作簡(jiǎn)單、相對(duì)靈活，智利、阿根廷、秘魯?shù)葒?guó)家均采用這種方式，但也存在可能改變機(jī)組出清順序、扭曲現(xiàn)貨電能量市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，難以保障不同類(lèi)型機(jī)組實(shí)現(xiàn)公平同臺(tái)競(jìng)價(jià)等問(wèn)題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，直接補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)向容量市場(chǎng)機(jī)制過(guò)渡。

因地制宜分階段完善發(fā)電容量成本回收機(jī)制。結(jié)合現(xiàn)階段探索經(jīng)驗(yàn)，各地區(qū)可以從容量直接補(bǔ)償機(jī)制起步，根據(jù)各類(lèi)機(jī)組的容量成本回收需求進(jìn)行差異化補(bǔ)償，解決近期容量保障問(wèn)題。條件成熟時(shí)探索建立容量市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)建立包含全時(shí)段電力供需特性信息的容量市場(chǎng)優(yōu)化出清模型，引入資源結(jié)構(gòu)等出清約束指標(biāo)，獲得滿(mǎn)足安全、綠色目標(biāo)約束的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)的容量出清方案，實(shí)現(xiàn)新能源、煤電等各類(lèi)電源的激勵(lì)相容發(fā)展。

5、如何更好協(xié)調(diào)省間利益

118號(hào)文明確提出要加強(qiáng)跨省跨區(qū)與省內(nèi)市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任、價(jià)格形成機(jī)制等方面的動(dòng)態(tài)銜接，這是國(guó)家政策文件首次提及區(qū)域和省級(jí)電力市場(chǎng)間利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。我國(guó)各地區(qū)資源稟賦不同、電價(jià)差異明顯，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系建設(shè)將大幅提高跨省跨區(qū)交易規(guī)模，影響各省區(qū)市場(chǎng)主體利益，以及地方政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，不可避免存在整體與局部利益調(diào)整的矛盾。以南方區(qū)域?yàn)槔?，區(qū)域內(nèi)電源結(jié)構(gòu)復(fù)雜，五省區(qū)電價(jià)呈現(xiàn)“西低東高”特點(diǎn)，南方區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)和跨省跨區(qū)交易規(guī)模擴(kuò)大，可能導(dǎo)致市場(chǎng)主體利益格局變化，增加市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，需要建立合理的省間利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障跨省跨區(qū)有序交易、區(qū)域電力市場(chǎng)平穩(wěn)起步。

積極拓寬市場(chǎng)主體盈利渠道。對(duì)于受電省的高邊際成本機(jī)組，豐富輔助服務(wù)、需求響應(yīng)等交易品種能夠緩解其發(fā)電空間壓縮問(wèn)題，但新品種交易規(guī)模較小，補(bǔ)償力度有限。對(duì)于送電省的部分用戶(hù)，依托可再生能源消納保障制度和碳交易市場(chǎng)建立環(huán)境效益補(bǔ)償機(jī)制，能夠適度補(bǔ)償其用電成本。應(yīng)探索構(gòu)建考慮送受電省市場(chǎng)主體特點(diǎn)的容量補(bǔ)償或容量市場(chǎng)機(jī)制，持續(xù)豐富交易品種，為不同類(lèi)型市場(chǎng)主體創(chuàng)造更多盈利渠道。

主動(dòng)探索省間利益分享機(jī)制。收取跨省跨區(qū)輸電費(fèi)用可以對(duì)受電省的發(fā)電商和送電省的用戶(hù)起到保護(hù)作用，建立政府授權(quán)合約能夠兼顧效率和公平。應(yīng)以提升區(qū)域市場(chǎng)整體社會(huì)福利為出發(fā)點(diǎn)，探索省間利益分享與分成機(jī)制，通過(guò)收取跨省跨區(qū)輸電費(fèi)用、建立政府授權(quán)合約等方式，推動(dòng)社會(huì)福利的合理再分配。