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電力體制改革：九方面評說新電改兩年的成績與問題

2017-02-14 22:34:20 《電力決策與輿情參考》作者:蔣學林　點擊量：評論 (0)

自中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（業(yè)內稱電改9號文）出臺，新一輪電力體制改革進入第三個年頭了。剛剛過去的兩年，電力體制改革取得一定進展與成績，但同時也面臨突出矛盾與問題。今

五、電力體制改革遭遇“普降電價”尷尬

從目前電力體制改革的實際看，無一不在行“降電價”之實。不少售電公司、工業(yè)園區(qū)甚至大打“降電價”之牌，以致不少用戶認為“改革就是降電價”“不以降價為目的的電改就是耍牛氓”！

最大影響因素在于供需關系。當前，電力供應能力遠超實際需求，這是造成降電價的主要原因。同時，地方政府的強烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價應隨燃料價格上升水漲船高，但有的地方政府會采取干預措施。

從國家相關文件規(guī)定上，也有待調整完善之處?！蛾P于推進電力市場建設的實施意見》規(guī)定，“對于符合準入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購電的用戶，由所在地供電企業(yè)提供保底服務并按政府定價購電”“用戶選擇進入市場后，在一定周期內不可退出”?？梢姡瑢τ脩舨⒎菑娭埔筮M入市場，用戶必然只會在降價時才有進入市場的意愿；退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細化文件作了規(guī)定，有的地方則未考慮此事，存在用戶隨時退出之虞。

是否要建立真正的市場，由供需決定價格？這是在售電側改革試點地區(qū)調研時，聽當?shù)卣嚓P人士發(fā)出的疑問。電價下行時，問題并未暴露，但燃料成本上升后使問題突顯了。實際上，這是當?shù)貙⒄嬲氖袌鲞€心存疑慮，相信全國范圍內并非只此一家。

六、電力體制改革面臨“爭權奪利”挑戰(zhàn)

改革必然涉及權利的調整。“爭權奪利”似乎是難以避免且長盛不衰的大戲。在某電改試點調研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)夭煌块T之間的齟齬可能對電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側零售市場改革，B部門牽頭大用戶直購電改革，成相互競爭、矛盾之勢。或有行政干預市場之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進改革。而在當?shù)仉姼膭偲鸩綍r，矛盾則主要集中于當?shù)卣块T與電網(wǎng)企業(yè)之間。

近期，清華大學教授夏清關于“電改爭權”的觀點廣泛流傳，他認為電力體制改革過程中存在不能回避的三大矛盾，即各級政府不同部門間不協(xié)同，中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異，電力企業(yè)與政府之間的博弈。應當說，他較為全面、中肯地概括了當前電力體制改革的“爭權奪利”情況。

業(yè)內對上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國家電力公司主導改革，后主導權易主，改為由當時的國家計委牽頭。一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)的問題成為博弈焦點，最后妥協(xié)為一個大網(wǎng)加一個小網(wǎng)。一舉實現(xiàn)廠網(wǎng)分開后，持續(xù)陷入長期博弈，改革難有更多實質性進展。本輪改革雖較電改5號文有所調整，但逐步走向深水區(qū)的趨勢未變，且?guī)缀跞请y啃的硬骨頭，博弈決不會更輕松。比如，區(qū)域市場還是省級市場之爭從未停止過。

七、電力體制改革無法可依局面未改觀

在國務院2016年的立法計劃中，《電力法（修訂）》被列為全面深化改革急需的項目，排位在力爭年內完成的項目之前。《電力法》1995年獲得通過、1996年開始施行，到上一輪電力體制改革時就已嚴重不適應現(xiàn)實需要。電改5號文提出，要“適時制定和修改有關電力和電價方面的法律、法規(guī)和其他相關的行政法規(guī)”。

當時，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開始，《電力法》修訂連續(xù)六年未曾列入國務院立法工作計劃。直到2014年，《電力法（修訂）》才重新列為研究項目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續(xù)兩年列為急需項目。

作為能源基本法，《能源法》在2007年公開征求意見時，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經(jīng)歷過山車情境。2009年和2010年登頂入列力爭年內完成的項目，此后四年持續(xù)為二類立法計劃，2015年再次登頂為急需項目，2016年則再次跌落為預備項目。

發(fā)達國家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領、推動電力體制改革的重要手段。反觀國內，推進電力體制改革，主要依據(jù)紅頭文件。《電力法（修訂）》《能源法》立法工作的反復，實際上已陷電力體制改革無法可依的境地。大力推進的售電側改革、配電業(yè)務放開等，已然突破“一個供電營業(yè)區(qū)內只設立一個供電營業(yè)機構”的法律規(guī)定。

八、電力體制改革“強化監(jiān)管”力度尚弱

電力體制改革過程中，加強監(jiān)管是通用的經(jīng)驗和做法。美國、英國、德國、法國、俄羅斯、印度等主要國家都成立了專業(yè)化、獨立性的專門監(jiān)管機構。我國2015年出爐的電改9號文，也特別強調了監(jiān)管。在高度濃縮的“三放開、一獨立、三強化”總體思路中，“進一步強化政府監(jiān)管”位居“三強化”之首。

然而，強化監(jiān)管更多還只停留在紙面上。其一，對強化監(jiān)管缺乏系統(tǒng)、深入、透徹的研究和準確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開、一獨立”均有專門的獨立對應文件，“三強化”卻僅有零星的散落內容。其二，實踐中監(jiān)管力量的發(fā)揮并未得到應有的重視。地方政府主導的電力體制改革試點方案中，電力監(jiān)管相關的規(guī)定并不充分甚至缺失。其三，監(jiān)管機構自身力量還遠遠不夠。國家能源局監(jiān)管派出機構全部編制500人，平均每個?。▍^(qū)、市）僅十六七人，實際上有的電改試點地區(qū)僅寥寥數(shù)人，根本就力不從心、疲于應付。

作為上一輪電力體制改革的產(chǎn)物和此前電力體制改革的主要推動力量，電力監(jiān)管機構對電力的熟悉和了解程度為其他機構難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監(jiān)管機構大多被邊緣化了。“強化監(jiān)管”的落地還需要另謀他途。

九、電力體制改革期待年內能重點突破

往者已矣，來者可追。2016年已逐漸遠去，電力體制進一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開的中央經(jīng)濟工作會議強調，要按照統(tǒng)籌推進、重點突破的要求加快改革步伐，更好發(fā)揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國能源工作會議要求，以深化供給側改革為主線，堅定不移地推動能源革命向縱深發(fā)展，加快能源領域改革創(chuàng)新步伐，在電力、石油、天然氣行業(yè)改革實現(xiàn)新的突破。

電力體制改革具體如何突破，可能業(yè)界存在不同認識。觀察認為，以下兩點應能達成共識。其一，完善規(guī)則。目前，電力交易規(guī)則還很不完善，有的試點地區(qū)還停留于初級的雙邊交易。在市場化交易電量中，大用戶直購電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標，但多數(shù)地方的直購電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價”的窠臼，并非完整意義的市場行為，再雜以或虛或實、有意無意的行政干預，市場意味就更淡了。這有待從規(guī)則上進行改進。

其二，評估總結。新一輪電力體制改革已進行了兩年試點，其經(jīng)驗教訓應該到了進行階段性總結的時候。當前，有兩種極端觀點，或認為改革大有進展，或認為改革已經(jīng)失敗，且都不乏支持者。改革推動者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評估總結時很有必要引入中立的第三方，進行客觀評價。

總之，電力改革長路漫漫，唯待上下戮力求索。

原標題:重磅 | 電力體制改革依然路漫漫，九方面評說新電改兩年的成績與問題