宋楓 蘭梓藝 中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院

2024年，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，明確提出要“聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”“深化能源管理體制改革，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)”，為我國(guó)電力市場(chǎng)改革和發(fā)展指明了方向。

構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要以更加公平統(tǒng)一、有力有效的監(jiān)管為保障。電力市場(chǎng)既包含自然壟斷環(huán)節(jié)，也涵蓋競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，因此監(jiān)管邏輯必須加以區(qū)分：在“中間”的輸配電等自然壟斷環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)監(jiān)管和有效調(diào)控;在“兩頭”的發(fā)電和售電等競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)化機(jī)制為導(dǎo)向，切實(shí)維護(hù)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。2025年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、市場(chǎng)監(jiān)管總局就《中華人民共和國(guó)價(jià)格法修正草案(征求意見(jiàn)稿)》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。此次修訂進(jìn)一步明確不正當(dāng)價(jià)格行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善價(jià)格串通、哄抬價(jià)格、價(jià)格歧視等不正當(dāng)價(jià)格行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，突顯健全監(jiān)管制度的重要性。2025年8月，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見(jiàn)稿)》，強(qiáng)調(diào)在供水、供電、供氣等公用事業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管，重點(diǎn)強(qiáng)化自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，保護(hù)公用事業(yè)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。

加強(qiáng)電力市場(chǎng)監(jiān)管工作對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)主體行為、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、引導(dǎo)資源優(yōu)化配置具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也是加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)不可或缺的制度保障。本文將從發(fā)電、輸電、售電三個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)分析，深入探討全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中所面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)建議。

01全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)視角下的監(jiān)管挑戰(zhàn)

(一)發(fā)電環(huán)節(jié)

第一，部分地區(qū)發(fā)電側(cè)市場(chǎng)集中度較高，可能影響競(jìng)爭(zhēng)性電力價(jià)格的形成，導(dǎo)致潛在的配置效率損失。競(jìng)爭(zhēng)性是市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的先決條件，而電力行業(yè)往往呈現(xiàn)高市場(chǎng)集中度的特征。部分地區(qū)發(fā)電側(cè)市場(chǎng)集中度較高，國(guó)有企業(yè)和地方性龍頭企業(yè)擁有較高的份額，這為其行使?jié)撛谑袌?chǎng)勢(shì)力或合謀提供了前提條件。在高集中度的行業(yè)結(jié)構(gòu)下，市場(chǎng)主體具備較強(qiáng)的潛在操縱空間，容易通過(guò)持留出力、串通報(bào)價(jià)等方式行使市場(chǎng)勢(shì)力，導(dǎo)致價(jià)格偏離競(jìng)爭(zhēng)性水平。此外，隨著新能源裝機(jī)容量快速增長(zhǎng)，其間歇性、波動(dòng)性與隨機(jī)性增加了電力系統(tǒng)供需平衡的調(diào)節(jié)難度，可能進(jìn)一步強(qiáng)化部分市場(chǎng)主體行使市場(chǎng)勢(shì)力的空間。

第二，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)是多層次的電力市場(chǎng)體系，不同層級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)框架、市場(chǎng)規(guī)則、交易品種等之間存在較大差異，為市場(chǎng)主體提供了套利機(jī)會(huì)。我國(guó)已基本形成了跨省跨區(qū)市場(chǎng)和省級(jí)/區(qū)域市場(chǎng)協(xié)同運(yùn)作的電力市場(chǎng)體系，但市場(chǎng)間仍存在一定程度的交易壁壘。這種市場(chǎng)規(guī)則體系的不完整和不統(tǒng)一不僅增加了市場(chǎng)銜接與協(xié)調(diào)的難度，也可能為市場(chǎng)主體創(chuàng)造了可利用的套利空間。更為重要的是，這還可能固化部分主體的既得利益，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為對(duì)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的阻力。

第三，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的信息披露體系是全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)的重要任務(wù)，但現(xiàn)行機(jī)制在內(nèi)容全面性、范圍對(duì)稱性與應(yīng)用便利性等方面有待完善。首先，電網(wǎng)規(guī)劃、線路運(yùn)行及現(xiàn)貨市場(chǎng)出清依據(jù)等關(guān)鍵數(shù)據(jù)在披露的充分性和及時(shí)性上有待加強(qiáng)，影響了市場(chǎng)主體對(duì)價(jià)格形成機(jī)制的復(fù)現(xiàn)能力，也降低了價(jià)格信號(hào)的透明度。其次，披露范圍存在一定的不均衡性，跨省數(shù)據(jù)及潛在進(jìn)入者所需信息的可得性相對(duì)有限，不利于資源跨區(qū)配置與理性投資判斷，在一定程度上制約了全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)優(yōu)化配置功能的發(fā)揮。此外，披露方式的便捷性有待提升，當(dāng)前信息分散于多平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且受制于安全架構(gòu)約束，增加了市場(chǎng)主體整合利用信息的難度，進(jìn)而影響決策效率與監(jiān)管成效。

(二)輸電環(huán)節(jié)

首先，輸電通道容量的合理分配是電力資源大范圍優(yōu)化配置的重要前提，但現(xiàn)行機(jī)制在兼顧效率與公平方面仍存在不足。促進(jìn)電力資源的余缺互濟(jì)和優(yōu)化配置是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的重要目標(biāo)，輸電通道的重要性日益凸顯。然而，當(dāng)前輸電通道容量的分配機(jī)制仍存在行政分配與市場(chǎng)化分配并行和規(guī)則透明度不足等問(wèn)題，跨省跨區(qū)交易可能由于物理通道約束而受到制約。此外，在保障送受端之間的交易優(yōu)先使用的情況下，部分輸電通道的富余能力閑置，由于缺乏有效再分配機(jī)制而未能得到充分利用，通道利用效率未能充分發(fā)揮。

其次，輸電價(jià)格的合理形成對(duì)于促進(jìn)跨省跨區(qū)電力交易至關(guān)重要，但現(xiàn)行輸電價(jià)格體系存在組織制度不協(xié)調(diào)和價(jià)格機(jī)制不適應(yīng)等問(wèn)題。電網(wǎng)投資管理權(quán)限與輸配電價(jià)定價(jià)權(quán)限在不同層級(jí)政府之間存在錯(cuò)配，省級(jí)能源主管部門(mén)核準(zhǔn)的大型輸電項(xiàng)目需由中央部門(mén)定價(jià)，這在提高審慎性的同時(shí)也增加了監(jiān)管的協(xié)調(diào)成本。與此同時(shí)，在新能源跨省區(qū)送電比重不斷上升的背景下，單一電量電價(jià)機(jī)制的局限性逐漸顯現(xiàn)，既增加清算復(fù)雜性并削弱收入預(yù)測(cè)的穩(wěn)定性，又易加劇送受兩端電價(jià)“倒掛”，阻礙電力資源的優(yōu)化配置。

此外，輸電投資與成本監(jiān)管的復(fù)雜性不斷提高，亟需在約束與激勵(lì)之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前輸配電價(jià)監(jiān)管體系建設(shè)已取得積極進(jìn)展，在規(guī)范電網(wǎng)投資行為、優(yōu)化資源配置方面發(fā)揮了重要作用，有效提升了投資和運(yùn)營(yíng)效率。但隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)加快，大規(guī)模新能源接入與儲(chǔ)能設(shè)施布局不斷推進(jìn)，輸電資產(chǎn)在壽命周期和成本回收方式上呈現(xiàn)多樣化特征，投資合理性和成本有效性確認(rèn)難度加大，增加了監(jiān)管不確定性。事實(shí)上，各國(guó)輸配電價(jià)監(jiān)管都面臨成本約束和有效激勵(lì)之間權(quán)衡的挑戰(zhàn)。由于我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展不均衡，傳統(tǒng)上存在用戶間和地區(qū)間的交叉補(bǔ)貼，電力市場(chǎng)化改革需要理順輸配電價(jià)機(jī)制，逐步解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，以提升價(jià)格信號(hào)準(zhǔn)確性和資源配置效率。

(三)零售環(huán)節(jié)

售電市場(chǎng)中嚴(yán)重的信息不對(duì)稱成為影響價(jià)格傳導(dǎo)與公平交易的主要障礙。多數(shù)用戶缺乏對(duì)市場(chǎng)政策、價(jià)格機(jī)制和交易規(guī)則的系統(tǒng)理解，難以獨(dú)立判斷復(fù)雜購(gòu)電模式，部分甚至將賬戶全權(quán)交由售電公司操作，缺乏必要的監(jiān)督能力。隨著發(fā)電側(cè)市場(chǎng)化改革持續(xù)推進(jìn)與資源配置效率提升，批發(fā)電價(jià)逐步下降，理論上應(yīng)通過(guò)零售環(huán)節(jié)傳導(dǎo)至終端用戶。然而，部分售電公司往往借助信息優(yōu)勢(shì)截留降價(jià)收益，這種結(jié)構(gòu)性不對(duì)稱將阻滯價(jià)格信號(hào)傳遞，影響改革紅利釋放。

當(dāng)前售電環(huán)節(jié)在合同簽訂、履約執(zhí)行及中介服務(wù)等方面存在制度約束不足與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明晰的問(wèn)題。部分售電公司在競(jìng)標(biāo)階段以低價(jià)贏得合同，卻在履約時(shí)抬高電價(jià)，由于用戶在電價(jià)上漲時(shí)調(diào)整用能結(jié)構(gòu)或更換供應(yīng)商的能力有限，往往在交易截止前缺乏替代選擇而被動(dòng)承擔(dān)損失。同時(shí)，隨著零售側(cè)改革推進(jìn)，大量依靠撮合收取傭金的“居間代理”涌現(xiàn)，其在交易中存在報(bào)價(jià)不透明、限制選擇等行為，不僅推高終端電價(jià)，還轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加劇合同不確定性，損害市場(chǎng)信任基礎(chǔ)與長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

零售市場(chǎng)監(jiān)管在職能分工、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)和執(zhí)法閉環(huán)等方面存在不足，監(jiān)管治理效能受限。在實(shí)踐中，市場(chǎng)糾紛多依賴交易機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，若協(xié)調(diào)無(wú)果，只能訴諸司法，易導(dǎo)致監(jiān)管真空?，F(xiàn)有信用評(píng)價(jià)等工具效力有限，難以支撐有效的分級(jí)分類監(jiān)管。為彌補(bǔ)不足，多地引入零售限價(jià)等行政干預(yù)措施，例如，浙江設(shè)定封頂條款并引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，青海針對(duì)套餐類型建立限價(jià)框架，陜西探索超額收益分享機(jī)制。這類措施在市場(chǎng)尚不完善階段有助于遏制投機(jī)、穩(wěn)定預(yù)期，但長(zhǎng)期依賴這類措施可能阻斷成本信號(hào)傳導(dǎo)，壓縮利潤(rùn)空間并誘發(fā)售電公司集中退市。如何在風(fēng)險(xiǎn)防范與市場(chǎng)活力之間實(shí)現(xiàn)平衡，成為零售市場(chǎng)監(jiān)管亟須破解的關(guān)鍵問(wèn)題。

02全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)視角下加強(qiáng)監(jiān)管的思考與建議

第一，加強(qiáng)市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)則統(tǒng)一。全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的組成部分，應(yīng)按照“五統(tǒng)一、一開(kāi)放”的基本要求推進(jìn)。具體而言，要統(tǒng)一市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，健全電力交易規(guī)則與信息披露標(biāo)準(zhǔn);統(tǒng)一市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，暢通跨省跨區(qū)輸電通道;統(tǒng)一政府行為尺度，規(guī)范地方政策邊界;統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，建立透明一致的監(jiān)管體系;統(tǒng)一要素資源市場(chǎng)，促進(jìn)電力自由流動(dòng)與高效配置。同時(shí)，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放聯(lián)通，推動(dòng)國(guó)內(nèi)跨省區(qū)電力交易與國(guó)際綠色合作互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展。

第二，完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，保障公平有序競(jìng)爭(zhēng)。全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)亟須健全系統(tǒng)化的監(jiān)管框架，確保市場(chǎng)秩序與公平競(jìng)爭(zhēng)。一方面，構(gòu)建系統(tǒng)性的市場(chǎng)監(jiān)管框架，明確市場(chǎng)力行為的定義、識(shí)別方法和監(jiān)管措施，建立覆蓋市場(chǎng)份額、行為和結(jié)果的綜合監(jiān)測(cè)體系。另一方面，健全市場(chǎng)信息披露機(jī)制，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)做到厘清披露邊界，明確披露內(nèi)容，對(duì)齊披露范圍，優(yōu)化披露方式，對(duì)關(guān)鍵監(jiān)管參數(shù)、識(shí)別測(cè)試方法及市場(chǎng)出清依據(jù)等關(guān)鍵信息進(jìn)行脫敏披露，強(qiáng)化外部監(jiān)督。需要強(qiáng)調(diào)的是，市場(chǎng)監(jiān)管并不等于價(jià)格限制。雖然限價(jià)措施在一定程度上能夠抑制市場(chǎng)力的濫用、降低價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，但過(guò)窄的限價(jià)區(qū)間會(huì)削弱電價(jià)的資源配置信號(hào)作用，不利于市場(chǎng)效率的提升。

第三，深化輸電價(jià)格改革，抓好電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。輸電環(huán)節(jié)的核心在于建立兼顧效率和公平的定價(jià)與監(jiān)管機(jī)制。在定價(jià)模式方面，推進(jìn)跨省跨區(qū)輸電價(jià)格機(jī)制改革，推動(dòng)輸電價(jià)格形成機(jī)制由單一電量電價(jià)向兩部制或單一容量電價(jià)轉(zhuǎn)變。在激勵(lì)監(jiān)管方面，在成本約束基礎(chǔ)上引入績(jī)效評(píng)價(jià)，尋求成本回收與激勵(lì)創(chuàng)新之間的動(dòng)態(tài)平衡。在公平開(kāi)放方面，加強(qiáng)電網(wǎng)公平開(kāi)放監(jiān)管，提升輸電容量分配規(guī)則透明度，防止企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢(shì)延伸至競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。

第四，規(guī)范零售交易行為，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。零售市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)著力緩解信息不對(duì)稱，保障價(jià)格信號(hào)有效傳導(dǎo)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)合同與履約規(guī)范建設(shè)，推動(dòng)信息公開(kāi)，提升用戶對(duì)不同售電方案的可比性，從而增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，應(yīng)完善信用與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，形成及時(shí)有效的糾紛處理渠道，維護(hù)市場(chǎng)秩序。在價(jià)格管制方面，零售市場(chǎng)的限價(jià)等行政措施可在市場(chǎng)尚不完善階段發(fā)揮穩(wěn)定作用，但應(yīng)明確其階段性定位，避免長(zhǎng)期依賴，以免削弱市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)效率。

第五，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，著力提升監(jiān)管質(zhì)效。首先，通過(guò)立法進(jìn)一步明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，避免權(quán)力交叉與職責(zé)不清，確保監(jiān)管的獨(dú)立性和規(guī)范性。同時(shí)，要強(qiáng)化跨部門(mén)協(xié)同，建立常態(tài)化的聯(lián)合檢查、信息共享和線索移交機(jī)制，提升執(zhí)法合力。其次，在執(zhí)行層面，應(yīng)完善執(zhí)法程序和透明度，健全全過(guò)程記錄與公示制度，增強(qiáng)監(jiān)管的權(quán)威性與公信力，逐步實(shí)現(xiàn)電力監(jiān)管的法治化、協(xié)同化與精細(xì)化。